19.02.2010 | Борис Макаренко

Нет приемлемой унификации?

«Нет приемлемой унификации», - сказал про законодательные собрания субъектов федерации Председатель Государственной думы Борис Грызлов. Прозвучало как вердикт: и вот уже «Единая Россия» предлагает поправки в президентский законопроект, устанавливающий рамки для численного состава региональных парламентов. Этими поправками предполагается, во-первых, запретить двухпалатность в региональных легислатурах, во-вторых, навести «приемлемую унификацию» в их названиях.

На эту инициативу «единороссов» у меня возникает три вопроса. Первые два – достаточно короткие, третий требует более обстоятельных размышлений.

Первый вопрос: а зачем это вообще? Ясно, что на содержательную ткань региональной политики такие реформы существенного воздействия не окажут. Тогда что: сэкономить бюджетные средства? Да, ликвидация двух сохранившихся в России региональных верхних палат какую-то экономию даст. Но переименование всех региональных «дум» (так изложил суть этой поправки «Коммерсантъ»), это ломка 29 уставов субъектов федерации, переделка всех вывесок и бланков – какая уж тут экономия. Нет, не в бюджете дело. Скорее всего – это попытка изобразить реформу политической системы таким образом, чтобы в ней, упаси Господи, что-нибудь и впрямь не поменялось.

Второй вопрос: а нужно ли так жестко регламентировать с Охотного ряда политическую систему регионов? «В Конституции двухпалатный парламент определен только на федеральном уровне… Смысла в двухпалатном парламенте в регионах нет никакого, кроме удовлетворения амбиций местных властей… Более того, они стали называть свои парламенты Государственными думами такой-то области. Это неправильно», - откровенничает депутат-единоросс А.Москалец. Про то, есть ли в этом смысл – поговорим ниже. Но напомним г-ну Москальцу, что Конституция никак не ограничивает субъекты федерации в таких деталях организации своих органов государственной власти. Такие ограничения налагаются «регулярным», а не конституционным федеральным законом об общих принципах организации органов власти. И каждое ограничение – свидетельство того, что сами регионы оптимизации своей политической системы не хотят или не могут этого сделать. Как пришлось когда-то сверху устанавливать предельные сроки пребывания на губернаторских постах, как сейчас приходится задавать «вилки» численности депутатов. Про отмененные приказом сверху выборы губернаторов я лучше умолчу. В переходном обществе совсем обойтись без такого федерального вмешательства, очевидно, невозможно. Вопрос – о его разумных границах и о формах воздействия, т.е. это проблема не конституционности, а целесообразности. Если «Единая Россия» - доминирующая партия с большинством практически во всех законодательных собраниях, почему нельзя то же самое сделать силами депутатских фракций в этих собраниях? Ну, по вопросу о численности депутатов региональные «партийцы» еще бы сопротивлялись – это прямой их интерес, но двухпалатность и название – не может федеральная «Единая Россия» убедить товарищей по партии? Авторитета не хватает?

Наконец, третий вопрос – а целесообразны ли такие новшества? Тут надо задуматься.С названиями легислатур субъектов Федерации мировой опыт разнообразен. Там, где федерация конструировалась в уже сложившемся или вновь обретшем независимость государстве (Канада, Индия, Германия, Австрия), как правило, эти названия унифицированы. Но в США, где появление региональных легислатур предшествовало складыванию независимого федеративного государства, парламенты штатов назывались по-разному, причем и в новообразуемых штатах они получали наименование по коллективной воле жителей, а не по приказу из Вашингтона. Всего сегодня на 50 штатов приходится 5 вариантов названий, причем в двух старых штатах легислатура даже именуется «High Court», где последнее слово восходит не к «суду», а к заседанию представительного органа при монаршем дворе (а переводить, естественно, его приходится как «собрание»). Но одна закономерность прослеживается четко: по указке с федерального верха название сложившегося органа народных представителей просто так не меняют – даже в ФРГ и Австрии города, получившие статус федеральных земель (Вена, Бремен, Гамбург), сохранили за такими собраниями исторические названия органов городского самоуправления, а не стали «ландтагами». Объединившийся Берлин сам выбрал для себя новое название муниципального собрания.

У нас на сегодняшний день 27 Законодательных собраний и 26 Дум (областных губернских, городских). В регионах существует 5 Государственных советов, 3 парламента, 4 Государственных собрания, 3 Государственные думы, все еще 5 «Советов». Пять названий региональных парламентов даже в русскоязычной версии содержат термин из языка титульной нации – Курултай, Хурал, Хасэ, Ил Тумэн. Всего же на 83 субъекта федерации мы насчитали 25 вариантов названия высшего органа законодательной власти.

Все эти названия возникали в тяжелый для страны период, когда федеральному центру было не до регионов, и уставы там писали самостоятельно – где копировали федеральное устройство и название парламента, где не копировали. И – при всех неизбежных издержках – эта тяжелейшая работа дала свои плоды. Это – один из первых примеров реального участия провинциальных элит в государственном строительстве, подлинного федерализма. Появление в названиях ряда этих органов терминов на национальных языках – прямое свидетельство конструктивной реализации права наций на самоопределение в рамках единой России (без кавычек и заглавных букв, а действительно единой). Россия – федерация не только полиэтничная, но и многоязычная (в отличие от англосаксонских или германских) – поэтому ничего удивительного, что в названиях представительных ассамблей, например, в Калмыкии, Якутии или Горном Алтае появляются слова на языках титульных народов. Впоследствии сами регионы подправляли эти системы, в т.ч. – переименовывали свои законодательные собрания и упраздняли верхние палаты. Но это делалось не по приказу сверху, а по соображениям целесообразности, осознанной в самом субъекте Федерации.

Хотите запретить слово «дума» в таких названиях? Но в России нет более укорененного в ее истории названия коллегиального представительного органа на местах. Городские Думы существовали со времен Екатерины Второй. Претит слово «государственный» в этих названиях? Тогда надо переименовывать и 5 Государственных советов и 4 Государственных собрания. И главное: все эти законодательные собрания – независимо от названия - по Конституции являются органами государственной власти. Что же здесь «неправильно», г-н Москалец?

«Единая Россия» выступает за консерватизм и сохранение традиций. В символах и именах консерватизм и традиция – важнейшие свойства. Поэтому если мы хотим, чтобы народное представительство было не фикцией, а реальностью и пользовалось авторитетом у граждан, то нужно, по крайней мере, не проявлять неуважения к этим традициям. Очень хотелось предупредить «Единую Россию» от измены собственному идеологическому кредо. Уважение к власти не укрепляется от навязанных, а не рожденных самим народом, переименований.

Что же касается двухпалатности парламентов в субъектах федераций, то это вещь действительно факультативная. В мировом опыте двухпалатность часто является производной от Вестминстера – расселившиеся по миру британцы воспроизводили знакомую модель, и она существует до сих пор в федеративных США, Канаде и Австралии, а если ее и отменяют, как в американской Небраске или австралийском Квинсленде, то исключительно по инициативе местных, а не федеральных законодателей. Но напомним, что двухпалатность в политике может исполнять значимую функцию более точного учета специфических интересов в многосоставных обществах – с существенными территориальными, этническими или иными водоразделами. У нас изначально большинство двухпалатных парламентов возникло именно в этнических республиках или такой полицентричной области как Свердловская. Многие регионы сами отказались от двухпалатности, да, честно говоря, не везде она хорошо работала. Но исключать двухпалатность федеральным законом – все же избыточно: кто может гарантировать, что на каком-то этапе она не окажется действенным политическим институтом для какого-либо региона.

Я – двумя руками за осмысленность реформ политической системы, за уважение традиций. Как старых – именовать местный представительный орган Думой, так и недавних обретений – участия регионов в государственном строительстве. Давайте именно эти традиции сохранять и приумножать – в полном соответствии с кредо «Единой России». А еще одну старую русскую традицию – унификации всего и вся из одного центра – применять с разборчивостью.

Борис Макаренко – Председатель правления Центра политических технологий

Версия для печати