22.03.2010 | Татьяна Становая

Ручная неуправляемость

16 марта президент России Дмитрий Медведев провел совещание в формате видеоконференции с участием глав регионов и членов правительства России. Обсуждение было посвящено проблеме выполнения программы «Электронное правительство». На совещании президент резко раскритиковал кабинет министров за неисполнение его поручений, назвав это системной проблемой. За неэффективность кабинет министров критиковал еще Владимир Путин, будучи президентом: так называемое «ручное управление» уже фактически стало альтернативной полноценной работе существующих, но заметно ослабленных институтов. Для Медведева, имеющего по сравнению с Путиным серьезные политические ограничители в реализации своей власти, повышение управляемости - еще более сложная задача.

На совещании выступили вице-премьеры Сергей Собянин и Александр Хлопонин, министр связи и массовых коммуникаций Игорь Щеголев, советник главы государства Леонид Рейман, генпрокурор Юрий Чайка, а также гендиректор госкорпорации РОСНАНО Анатолий Чубайс. Из губернаторов участвовали глава Иркутской области Дмитрий Мезенцев и Нижегородской области Валерий Шанцев. Поводом для критики стал тот факт, что на момент совещания правительство не выполнило поручение, данное президентом в декабре прошлого года. В соответствии с ним, правительству предписывалось до 1 марта завершить внесение в нормативные правовые акты изменений, касающихся оказания госуслуг в электронном виде и представить предложения по совершенствованию системы управления информатизацией органов власти. Также до 1 марта правительство должно было представить на рассмотрение проект программы развития информационного общества в РФ на 2011-2018 гг.

Медведев назвал общую ситуацию с исполнением поручений «достаточно сложной». «Исполнительная дисциплина хромает», предусмотренные регламентом правительства ответные документы «очень часто» оказываются «просто отписками». «Начинаешь разбираться - по сути, ничего не произошло», - сказал президент. Иными словами, у Медведева было две важные претензии: нарушение сроков выполнения поручений и некачественное исполнение поручения.

Проблема неисполнения поручений президента имеет несколько важных аспектов.Во-первых, это институциональный аспект: президент в системе государственной власти является арбитром между основными ее ветвями, он не возглавляет исполнительную власть, но при этом имеет все основные прерогативы в управлении ею. В институциональном плане кардинальных реформ в системе власти все последние годы не было. Однако правительство после 2004 года постоянно утяжелялось и разрасталось. После того, как на пост премьер-министра России пришел Владимир Путин, правительство достигло своих максимальных размеров за последние 10 лет, причем оно продолжает разбухать, например, за счет появления недавно должности полпреда президента в Северо-Кавказском федеральном округе, совмещенной с постом вице-премьера. После радикального сокращения в 2004 году числа заместителей министров, сейчас их число не только восстановилось, что и превысило прежние значения.

В Конституции России предусмотрено разделение компетенций между президентом и правительством, что подразумевает и раздел властных ресурсов. Правительство имеет достаточно широкие полномочия, а президент должен назначать премьера после утверждения парламентом, Госдумой. В 90-е годы Борис Ельцин иногда рассматривал премьеров как своих потенциальных конкурентов – это относилось к Виктору Черномырдину (на завершающем этапе его премьерства) и к Евгению Примакову.

При Путине эта проблема была смягчена в первые четыре года его президентства: хотя новый премьер Михаил Касьянов был человеком «семьи», отсутствие у него самостоятельных политических планов до последнего момента гарантировало более или менее конструктивную работу администрации президента и кабинета министров. После конфликта с Путиным, во многом возникшим из-за активной экспансии последнего, Касьянов перешел в оппозицию только через год после увольнения. С его уходом Владимир Путин установил практически полный контроль над исполнительной властью, во главе которой были «технические» премьеры Михаил Фрадков и Виктор Зубков. При этом эффективность правительства от этого не повысилась, а, напротив, снизилась. Выстроенная «вертикаль» оказалась не способна к выработке и принятию решений. Основной же центр принятия решений переместился в Кремль.

Отсюда, во-вторых: в условиях моноцентризма проблемы взаимодействия президента и правительства не было: это стало технической стороной вопроса. Именно в рамках второго президентского срока Путина и сложилась система «ручного управления», когда ослабление институтов власти компенсировалось личным вмешательством Путина как единственного сильного лидера.

Личностный фактор усиливался на фоне политических реформ: слабость политического и гражданского контроля над исполнительной властью (а зачастую он и вовсе отсутствует) при наполнении бюрократии лояльными, но при этом менее эффективными чиновниками, делало правительство и менее ответственным, более коррупционным и одновременно бесконтрольным. На этом фоне и сам Путин нередко резко критиковал кабинет министров: без его «окрика», добиться быстрого решения тех или иных вопросов часто не удавалось из-за неработоспособности самой исполнительной системы власти и невозможности быстро пройти все согласования.

При тандемократии проблема усугубилась тем, что Медведев более ограничен в своем влиянии на правительство, чем Путин во время пребывания на посту главы государства. Центр принятия решений раздвоился: теперь основные решения вырабатываются и в Кремле, и в Белом Доме. Правительство политически и управленчески усилено за счет прихода Путина на пост премьера. Взаимоотношения между экономическими командами Кремля и кабинета министров носят противоречивый характер. С одной стороны, есть множество примеров сотрудничества между ними, с другой - возникают сущностные противоречия. Это было хорошо видно на примере принятия закона о торговле, когда Кремль был вынужден проталкивать свои поправки не в стадии обсуждения проекта в правительстве, а перед вторым чтением рассмотрения в Госдуме. Именно поэтому, возможно, ограниченность политических возможностей Медведева компенсировалась за счет роста числа поручений: формализация взаимодействия с кабинетом министров повышала шансы президентских поручений на успех. Глава контрольного управления президента Константин Чуйченко доложил, что число поручений главы государства за последнее время выросло значительно.

И все это накладывается на политический дуализм. Медведев не выглядит местоблюстителем, но при этом его сфера неформального ведения ограничена. Президент фактически взял на себя такие вопросы как модернизация (вместе с правительством), облегчение условий работы для бизнеса, в том числе и через налоговое стимулирование, ограничение надзорных прерогатив, переход на европейские стандарты в подготовке техрегламентов и т.д. Однако основные направления экономической, налоговой, финансовой, промышленной политики все-таки вырабатываются внутри правительства.

Образовался набор чисто «медведевских» тем. Например, «электронное правительство» (как раз ему и было посвящено совещание у президента), реформа госкорпораций, антикоррупционная политика и т.д. На этом фоне резкие заявления Медведева о том, что в случае невыполнения поручений последуют отставки «безотносительно к чинам и званиям», - говорят о попытках главы государства усилить свой политический вес.

При этом пока преждевременно говорить о том, что недовольство президента укладывается в логику противостояния между двумя участниками тандема. Показательно, что Чуйченко в числе наиболее «проштрафившихся» министерств назвал Минэнерго, Минрегионразвития и Минобороны. Министр обороны Анатолий Сердюков считается одним из тех министров, которые опираются в своей политике именно на поддержку президента, хотя в то же время он является зятем первого вице-премьера Зубкова, считающегося одним из ближайших соратников Путина. Минэнерго находится в непосредственной сфере влияния Игоря Сечина, который инициировал назначение на пост руководителя этого ведомства Сергея Шматко. Глава Минрегиона Виктор Басаргин считается протеже руководителя аппарата правительства Сергея Собянина, вместе с которым они ранее работали в уральском полпредстве президента. В то же время в числе наиболее эффективных Чуйченко назвал Генпрокуратуру, Минюст, Минтранс и МИД, которые, по его словам, лучше всех справляются с поручениями Кремля. Прокуратура и Минюст при этом давно являются ресурсами и инструментами президента в реализации его политических и управленческих возможностей.

Публично же критика была сосредоточена на МЭРе, которое и вовсе не было названо в числе наиболее плохо работающих министерств. Зато ведомству Эльвиры Набиуллиной досталось за просрочку в вопросе, который имеет для Медведева принципиальное значение: в вопросе реформирования госкорпораций. Напомним, что президент поручил правительству до 1 марта разработать поправки в законодательство, которые позволят в итоге ликвидировать ГК как таковые: одни из них будут акционированы, другие преобразованы в другие формы, третьи – ликвидированы. Однако на совещании Набиуллина заявила, что соответствующие поправки пройдут внутриправительственные согласования только к 1 апреля. Кроме того, Медведев раскритиковал намерение Минэкономразвития напрямую не расширять нормы закона № 94 о госзакупках на госкорпорации. Инициативы МЭР в этом не были согласованы с ним. Не поддержал президент и идею министра по установлению переходного периода для реорганизации ряда госкорпораций («Ростехнологий», ВЭБа и «Росатома»). Руководители этих структур совмещают полномочия государственных и коммерческих структур - это прямой путь к коррупции и, чем раньше госкорпорации будут преобразованы, тем лучше, уверен Медведев.

Тот факт, что проблема обострилась именно в 2009-2010 гг. вызвано тем, что до прихода Медведева на пост президента реформы и вообще масштабные инициативы в экономической политике были свернуты. С приходом Медведева перед властью были поставлены принципиально новые и весьма амбициозные задачи, которые зависят от эффективности взаимодействия президента и правительства. Именно Медведев мобилизовал правительство на продвижение важнейших инициатив в сфере торговли, инновационной экономики, фармацевтики и т.д.

Медведев и ранее остро критиковал правительство за плохую работу. Однако вопрос о неисполнении поручений поднимается публично впервые, признался «Ведомостям» источник в Кремле. Ранее об исполнении поручений контрольное управление докладывало президенту раз в год. Содержание этих докладов крайне редко публиковалось. Сейчас доклады будут делаться раз в квартал.

Критика со стороны Медведева адресована в целом системе «ручного управления», которая без постоянных политических вмешательств оказывается недееспособна. Это понимает и Путин, что было хорошо видно на примере его прямого вмешательства в ситуации в Пикалево. В кризис он лично ездил по заводам и городам, решая наиболее острые вопросы. Своего рода «выходом» в такой ситуации становится размножение структур и должностей. Для решения каждой серьезной проблемы вводится спецуполномоченный. Так, специальный ответственный есть для проведения Олимпиады (Дмитрий Козак), для преодоления кризиса на Северном Кавказе (Александр Хлопонин). После поездки в Калининград Борис Грызлов обещал перед руководством страны поставить вопрос и о введении поста спецуполномоченного по проблемам Калининградской области (вопрос приобрел значимость после громкой акции протеста 30 января). Понятно, что самим фактом создания всех этих «спец» должностей власть признает, что существующая система управления буксует. И Медведев, будучи политически более автономным от созданной системы управления, получает больше возможностей для ее критики, равно как он же имеет меньше возможностей влиять на нее. В связи с этим критика в адрес правительства, безусловно, – заявка Медведева на более активное влияние на деятельность кабинета.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати