12.04.2010 | Татьяна Становая

СНВ: недозагрузка

8 апреля в Праге президенты России и США Дмитрий Медведев и Барак Обама подписали новый Договор о мерах по сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений. Международное сообщество встретило событие однозначно позитивно: его приветствовали все лидеры крупных держав и международных организаций. Соглашение действительно можно назвать значимым успехом лидеров обеих стран, даже несмотря на то, что развить из этого политический успех внутри России и США будет непросто: в США договор критикуется оппонентами Обамы за учет позиции России по проблеме ПРО, в России условия «привязки» оборонительных и наступательных потенциалов частью наблюдателей расценены как неудача Москвы в отставании своего видения проблемы. Тем не менее, подписание Договора – это, безусловно, свидетельство нового качества в отношениях между Россией и США.

Переговоры по Договору об СНВ были «ядром», локомотивом начавшейся год назад «перезагрузки» в двусторонних отношениях между Россией и США. «Перезагрузка» стала основой нового курса администрации Обамы в отношениях с Россией. Обама, в отличие от своего предшественника Джорджа Буша, подчеркнуто сделал ставку на диалог, заявив об отказе от политики односторонних действий. Значительно снизило напряженность и решение отказаться от старого плана развертывания третьего позиционного района ПРО, что в итоге привело и к отказу России от публично высказанных ранее планов размещать «Искандеры» в Калининградской области. Своего рода «авансом» мирового сообщества президенту США стало вручение ему в декабре прошлого года Нобелевской премии мира.

Планировалось, что договор об СНВ будет подготовлен к декабрю, когда истекает срок действия старого договора. Более того, стороны торопились к моменту вручения Обаме премии мира. Обе стороны излучали оптимизм, однако затем произошло разочарование: Россия намекала на то, что США тормозят переговоры, СМИ писали, что важнейшие вопросы не согласуются. В январе источник в российском МИДе говорил «Коммерсанту», что в ходе консультаций в Москве (российскую столицу посетили помощник Барака Обамы по вопросам нацбезопасности генерал Джеймс Джонс и глава Объединенного комитета начальников штабов вооруженных сил США адмирал Майкл Маллен) сторонам действительно удалось снять ряд ключевых вопросов. Прежде всего, они «вышли на окончательные развязки по вопросам обмена телеметрическими данными», а также о числе носителей.

Однако в феврале и начале марта переговоры снова встали из-за невозможности увязать оборонительные и наступательные потенциалы так, чтобы это устраивало обе стороны. Ключевую роль в решении этих проблем сыграло личное вмешательство обоих лидеров: Обама и Медведев часто вели телефонные переговоры, когда сообщалось об очередном торможении переговорного процесса делегациями. Однако в этот период не обошлось и без взаимного обмена негативными сообщениями. Россия намекала, что если США продолжат настаивать на своей позиции по ПРО (то есть не прописывать взаимозависимость СНВ и ПРО), то Россия откажется ратифицировать договор. Поднялась очередная волна критики в адрес США за регулярное нарушение прав русских детей, усыновленных американскими семьями. Госдеп США обнародовал, в свою очередь, доклад о состоянии прав человека в России, вызвавший традиционный протест в российском МИДе.

«Переломным» стал визит в Москву госсекретаря США Хиллари Клинтон, встретившейся с Медведевым и Владимиром Путин, который, похоже, дал неофициальную санкцию на заключение договора. Чуть ранее Медведев и Обама провели детальные переговоры по телефону. Только после этого стало ясно, что договор действительно близок к подписанию. Выбор в пользу Праги также неслучаен. Для США, понятно, Чехия является одним из ключевых политических союзников в Европе. Однако, в отличие от ряда других партнеров США, она не является для России «проблемной» страной. Здесь менее болезненны исторические споры (и на официальном уровне они не актуализированы), хорошо развиты и позитивны отношения в энергетической сфере и даже по проблеме ПРО дела обстояли не столь конфликтно, как в случае с Польшей. Почти ровно год назад правительство Чехии во главе с премьер-министром Миреком Тополанеком отложило ратификацию договора с США о размещении на территории страны РЛС, так как она наверняка провалилась бы из-за негативной позиции парламента. А после отставки Тополанека, кабинет которого выступал в поддержку американской ПРО, отношения еще более улучшились.

Договор стал результатом большого компромисса, и сам факт того, что по целому набору трудных вопросов США и Россия сумели договориться – большой успех лидеров обеих стран.

Во-первых, это успехом России можно назвать договоренности касательно проблемы обмена телеметрией при испытании ракет. Как отметил Медведев, договоренности о мерах контроля при испытаниях дались тяжелее всего. В соответствии с Договором, стороны обмениваются телеметрией не более чем о пяти запусках ракет в год, что позволяет России не раскрывать данные своих новейших ракет РС-24 и «Булава», испытания которых еще идут. Договор не предусматривает, как это было в случае с СНВ-1, ограничений на районы боевого патрулирования мобильных ракет, таких как «Тополь» и «Тополь-М», что повышает боевую устойчивость российских сил. Отсутствуют также инспекции на промышленных предприятиях, как это было прописано в СНВ-1 - России американские инспекторы следили за заводом в Воткинске (в США подобные ракеты не производятся, так что принципа взаимности в данном случае не было). При этом сами инспекции на территориях договаривающихся сторон будут проводиться.

Во-вторых, компромиссными стали основные цифры сокращений: в «Совместном понимании по вопросу о дальнейших сокращениях и ограничениях стратегических наступательных вооружений», подготовленном по итогам визита Обамы в Москву в июле прошлого года, говорится, что число боезарядов будет сокращено до 1500-1675 (1500 называли США, Россия в последнее время ужесточила позицию и настаивала на цифре не менее 1700), их носителей - до 500-1100. На 1 января у США насчитывалось 1098 носителей и 5576 боезарядов, у России - 814 носителей и 3909 боезарядов. В новом договоре число боеголовок обозначено на уровне 1550. Число развернутых носителей ограничено 700 единицами и неразвернутых носителей -100 единицами. Здесь цифры оказались ближе к показателям, определенными США как оптимальные внутри ранее одобренных «вилок».

В-третьих, самый проблемный и сложный компромисс касается проблемы ПРО. Договор не снимает озабоченности России по поводу намерений США в сфере ПРО: новый план, предложенный Обамой в прошлом году и предусматривавший отказ от размещения систем ПРО в Чехии и Польше, рождает ожидания России на подключение к обсуждению единой системы европейской ПРО. Россия также пытается продвинуть свой проект договора о европейской безопасности, который очень прохладно встречен в НАТО. Неофициально там откровенно говорят об отсутствии предмета разговоров – российская инициатива не рассматривается всерьез. Пока Москва может рассчитывать лишь на осторожные заявления некоторых западных политиков, обещающих проявить интерес к этому проекту.

Проблема ПРО сталась фактически нерешенной. Россия требовала жесткой увязки наступательных и оборонительных потенциалов. Иными словами, речь фактически шла о предоставлении России права «вето» на развертывание США системы ПРО в Европе. Для Вашингтона это было исключительно нереальное условие, и предметом переговоров была лишь общая увязка, что даже в таком виде остро критикуется внутри США противниками Обамы.

И самое важное, что обе стороны трактуют Договор в этом вопросе по-разному. «Договор не содержит никаких ограничений на испытание, развитие или развертывание нынешних или планируемых американских программ ПРО или нынешних или планируемых Соединенными Штатами неядерных наступательных вооружений дальнего радиуса действия», - подчеркивается в сообщении американской стороны. Однако в сообщении о новом договоре, которое распространила пресс-служба Дмитрия Медведева, утверждается, что в договоре по СНВ все же будет зафиксирована юридически четкая увязка стратегических наступательных и оборонительных вооружений: «В юридически обязывающей форме будет зафиксировано положение о взаимосвязи стратегических наступательных и стратегических оборонительных вооружений, - говорится на сайте Кремля, - а также о возрастающей важности этой взаимосвязи в процессе сокращения СНВ».Формально правы обе стороны. Юридическая увязка есть, но она не дает России право вето (эта задача была нереальна) на решение вопросов по ПРО США в Европе. Москва в целом это прекрасно понимает – она получила взамен весомый «пакет» компенсаций.

Во-первых, это создание двусторонней консультативной комиссии, которая будет осуществлять контроль над исполнением договора. Главным риском для Москвы является банальное игнорирование ее позиции по ПРО. Создание комиссии позволяет втянуть США в переговоры, создать площадку, институционализировать диалог по проблеме ПРО. Правда, похожий опыт «вовлечения в переговоры» уже был, хотя и не очень удачный: достаточно вспомнить так ни к чему и не приведший формат «2 на 2» - консультации глав внешнеполитических и оборонных ведомств двух стран по проблеме ПРО на завершающем этапе президентства Джорджа Буша. Поэтому эффективность комиссии, безусловно, будет зависеть от уровня доверия между двумя странами и способности продолжить «перезагрузку» (кстати, вопрос о наполнении ее новой повесткой теперь один из актуальных).

Во-вторых, это право выхода из соглашения в случае, если Россия почувствует угрозу национальной безопасности из-за количественного и качественного наращивания потенциала ПРО США. Москва сможет сама определять степень такого влияния, и это специально оговорено в заявлении России, которое стало частью пакета документов Договора, а также в ответном заявлении США.

Еще одним важнейшим итогом переговоров России и США стала договоренность о синхронной ратификации соглашения. Сейчас Кремль берет на себя обязательства по ратификации. Это крайне важно для США, так как ратификация могла бы стать едва ли не единственным рычагом давления на США: Москва давала понять, что подписание договора – это еще не главное и с ратификацией могут быть проблемы. Михаил Маргелов заявил, что ратификация может быть обсуждена парламентом уже 19-21 апреля. При этом Москва признает, что полной синхронизации добиться не удастся из-за разных «политических графиков» парламентов обеих стран.

В США с ратификацией, правда, также могут быть проблемы. Республиканцы уже объявили о намерениях блокировать документ. Однако если Обаме удалось провести через Конгресс реформу здравоохранения, то и в этом случае шансы на успех также есть. Обаме важно ратифицировать документ до ноября – очередных выборов в США.

Подписание соглашения – реальное подтверждение запущенной год назад «перезагрузки». И это само по себе несет в себе не только продвижение в вопросах сокращения ядерных потенциалов, но и повышение качества отношений двух стран, повышение уровня доверия, сохраняющегося на крайне низком уровне. Можно говорить и об установлении неплохих персональных отношениях Медведева и Обамы (правда, хорошие личные отношения Путина и Буша не помешали развитию нового витка «холодной войны» в прошлые годы). Российский президент отметил, что лично с Обамой у него уже сложились «хорошие личные отношения, что называется «личной химией». В ближайшее время Россия будет усиленно искать возможности, механизмы для недопущения одностороннего развертывания американской ПРО в Европе. Созданная комиссия – лишь площадка, которая может быть неэффективной в случае недопонимания и полезной в условиях, когда стороны проявляют волю в попытках нащупать компромисс. А тут как раз и есть серьезные сложности: после подписания документа у США есть возможность игнорировать озабоченности России и соблазн этой возможностью воспользоваться, тем более, что внутри страны давление на администрацию Обамы растет. При этом сохраняется набор и других нерешенных проблем: позиция США по ВТО и поправке Джэксона-Вэника, проблемные точки во взаимодействии по Афганистану (достаточно вспомнить скандал вокруг отказа НАТО уничтожать маковые плантации), блокирование обсуждения проекта договора о европейской безопасности, разница в подходах к решению иранской проблемы.

В итоге достигнутые сегодня успехи оказываются в полной зависимости от характера развития отношений России и США в дальнейшем: ухудшение может повернуть позитивные тенденции вспять и сделать успехи обратимыми, а улучшение отношений способно вывести двустороннее взаимодействие на принципиально иной уровень реального доверия и партнерства. И важно отметить, что инициатива здесь находится в большей степени в руках США.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати