11.04.2016 | Татьяна Становая

Гвардия президента: как новое суперведомство меняет конфигурацию силовиков?

В силовой корпорации произошли важные административные реформы, слухи о которых, впрочем, ходили давано. Создан новый орган – Национальная гвардия, которую возглавит экс-начальник охраны путина и экс-замминистра внутренних дел Виктор Золотов. Одновременно ликвидируются ФСКН и ФМС, а МВД лишается значительной части полномочий. В чем смысл реформы и ее политические последствия?

Создание Национальной гвардии обсуждалось с 2003-2004 годов, когда Путин реализовал первую силовую реформу. Тогда ее смыслом было укрупнение силовых органов и возвращение ФСБ ряда утерянных на фоне крушения СССР функций – погранслужбы и ФАПСИ. Выбивалось из этой логики лишь появление ФСКН, выведенное из МВД: новая структура была создана под близкого соратника Путина Виктора Черкесова, который, как тогда писала пресса, претендовал в будущем на роль главы Федеральной службы расследований. Вопрос о создании единого следственного органа власти также обсуждался на протяжении многих лет. Однако Черкесов как «силовик» не состоялся: его главной ошибкой было использование публичного ресурса (подробное интервью «Коммерсанту») в аппаратной борьбе. Президент посчитал это деструктивным, но ФСКН все же сохранил: пост главы службы в последующем стал своего рода компенсацией Виктору Иванову за уход из Кремля в 2008 году.

Сейчас Владимир Путин пошел на новое укрупнение, хотя формально это решение выглядит противоречиво. Национальная гвардия, созданная на основе внутренних войск, будет управляться специально созданной федеральной службой, однако ее функции будут соответствовать уровню министерства: служба получит функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны. Статус главы службы приравнен к статусу федерального министра. В Нацгвардию также передаются ОМОН, СОБР, ФГУП «Охрана» (по неофициальной информации, последнее связано с задачами обеспечения порядка на избирательных участках). Задачи национальной гвардии будут гораздо шире задач внутренних войск. Среди основных задач участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом; участие в территориальной обороне Российской Федерации; охрана важных государственных объектов.

Выбор в пользу Виктора Золотова как главы Федеральной службы Национальной гвардии не вызвал вопросов: он к этому готовился практически на протяжении последних двух с половиной лет. Осенью 2013 года Золотов покинул пост главы Службы безопасности президента, став заместителем главкома ВВ – тогда этот пост занимал Николай Рогожкин. Через некоторое время Рогожкину подыскали другое место – полпреда президента в Сибирском федеральном округе, а Золотов получил посты и главкома, и первого замминистра (Рогожкин был простым замом). Уже тогда много говорили о том, что Золотов либо станет главой Национальной гвардии, либо министром.

Виктор Золотов считается одним из самых приближенных силовиков Путина. В 90-е он работал в охране мэра Санкт-Петербурга Анатолия Собчака, где познакомился с вице-мэром Владимиром Путиным, они вместе тренировались и на занятиях дзюдо. Золотов затем был начальником охраны влиятельного предпринимателя Романа Цепова, которому принадлежала охранная компания «Балтика-эскорт» (предоставляла охранные услуги органам власти). С 2000 по 2013 Золотов занимал пост главы службы безопасности президента, став фигурантом громких межсиловых «войн»: в середине 2000-х разгорелся конфликт между ФСКН, за которой якобы стояли Золотов и глава ФСО Евгений Муров, и ФСБ. Тогда Путин прекратил противостояние, но не обошлось без потерь. В ФСБ прошли кадровые чистки, а в ФСКН был арестован и потом осужден на три года близкий соратник Виктора Черкесова генерал Александр Бульбов. Как видно, Золотов из той истории вышел без существенных аппаратно-политических потерь. Также Золотов считается аппаратным союзником Рамзана Кадырова, а оппозиция ставит их имена в один ряд, когда говорит об убийстве Бориса Немцова. Но и эта история никак не ослабила его позиций.

Официальная версия создания Нацгвардии связана с экономическим кризисом: об этом говорят близкие к власти эксперты, пресс-секретарь президента Дмитрий Песков. В соответствии с этой трактовкой, речь идет об оптимизации. Частично, в этом есть своя логика: вопрос о ликвидации ФСКН и ФМС обсуждался на протяжении последних полутора лет именно в связи с бюджетными трудностями.

Однако объяснять только экономией создание Национальной гвардии вряд ли возможно. Тут более логична политическая версия – мобилизация силового ресурса в условиях растущих социально-экономических и политических рисков внутри страны на фоне неблагоприятного геополитического фона. Россия находится в состоянии «войны»: значительная часть элиты, особенно силовая, убеждены, что против России ведется активная борьба с целью как минимум ослабления, а как максимум смены режима Путина. О попытках «внешних сил» повлиять на выборы неоднократно говорил и сам президент.

Нацгвардия исторически является именно такой контрреволюционной силой. Первый опыт создания Национальной гвардии был во Франции: в период начала Великой Французской революции, были созданы народные отряды ополченцев для защиты улиц Парижа от беспорядков. Это была отдельный от армии силовой ресурс маркиза Лафайета. Но менее чем через 100 лет Франция отказалась от этого института. Нацгвардия остается в США, но там она играет роль военного резерва. В мировой практике это скорее вымирающий институт, который либо подчиняется напрямую президенту и является частью его охраны (как, например, в Азербайджане), либо подчиняется Минобороны и близок по своим функциям к армейским. Наибольшую известность в России получила украинская Национальная гвардия, созданная в 2014 году также на основе внутренних войск, но с добавлением ресурса идеологизированных добровольческих батальонов, состоящих из выходцев с Майдана. Впрочем, для России это резко отрицательный пример с учетом роли Нацгвардии в военных действиях на Донбассе (кстати, если исходить из дихотомии «революция-контрреволюция», то это скорее борьба с последней).

Политический контекст решения оказывается очень выраженным: Нацгвардия становится одной из самых мощных силовых структур России, чьи полномочия будут пресекаться и с полицией, и с ФСБ. Гвардейцы получат право стрелять без предупреждения. Это в определённом смысле чрезвычайные войска на случай массовых протестов, беспорядков, терактов или иных силовых атак.

С аппаратной точки зрения создание Национальной гвардии как отдельной структуры, напрямую подчинённой президенту, тоже имеет свою логику: в управленческой цепочке исключается одно звено – министр внутренних дел. Управление становится прямым. При этом также понятно, почему Путин не стал назначать Виктора Золотова главой МВД: в России органы внутренних дел имеют полицентричную клановую структуру, в которой заместители министра или иные руководители часто оказываются самостоятельными игроками. Практически все министры внутренних дел в современной России были аппаратно слабыми, включая и двух последних. К тому же есть и очень острая репутационная проблема, так и не решенная в ходе реформы. Переаттестация, переименование милиции в полицию не изменило восприятие органов внутренних дел как коррупционных, неэффективных и систематично нарушающих прав человека. Назначение Золотова министром могло привести к проседанию его позиций, рискам увязнуть во внутриминистерских дрязгах и конфликтах.

В этой связи очень противоречивым выглядит положение министра Владимира Колокольцева. МВД лишается внутренних войск и ОМОНа, но, с другой стороны, укрупняется за счет ФСКН и ФМС. Но это укрепление тоже очень амбивалентно. В первые дни СМИ писали, что борьбу с наркоторговцами внутри МВД согласился возглавить Виктор Иванов. Иванов считался одним из самых доверенных, приближенных «силовиков» в окружении Путина. Это более сильная фигура, чем министр Колокольцев. Вероятно, на момент, когда Путин объявлял о реформе, окончательного решения еще не было, и вариант с назначением Иванова замом Колокольцева обсуждался как приоритетный. Для министра это было бы очень опасным решением: как уживаться со столь влиятельным и амбициозным руководителем было непонятно. То же самое касалось и Константина Ромодановского, главы ФМС. Показательно, что его не было на встрече с Путиным 5 апреля. Источники «Ведомостей» не исключали, что он уйдет на пенсию.

В итоге было принято решение, при котором создаваемое в МВД на базе ФСКН подразделение по борьбе с наркотиками поручено курировать замминистра внутренних дел Михаилу Ваничкину. А подразделение по вопросам миграции, создаваемое на основе ФМС, передано первому замминистра Александру Горовому (подробнее об этом в материале ниже).

МВД теряет и другие важные функции. «Одна из важнейших задач, которой наделили гвардию, — борьба с организованной преступностью, как самостоятельная линия в МВД она была утрачена с 2008 года — с момента упразднения УБОПа. Такое ведомство не может существовать без оперативной составляющей, и она в ВВ есть — у них есть собственная разведка», — говорил РБК зампредседателя думского комитета по безопасности Александр Хинштейн. Интересно, что одной из самых резонансных функций МВД последних лет была также борьба с экстремизмом, что, однако, выливалось чаще в давление на внесистемную оппозицию. Этим в министерстве занималось известное управление «Э». Вероятно, теперь и эта функция хотя бы частично может перейти к Нацгвардии.

В то же время Нацгвардия не будет субъектом оперативно-розыскной деятельности. Как пояснил «Ведомостям» источник в центральном аппарате МВД, «это и не нужно на данном этапе: у нацгвардии пока не видно объекта, где она могла бы вести такую деятельность, которая включает негласное получение информации техническими и агентурными методами». При этом у Внутренних войск есть разведка, она упомянута в законе о Внутренних войсках и сохранится в Нацгвардии.

Одной из версий создания Национальной гвардии было предположение, что Путин таким образом, формирует противовес ФСБ. Действительно, в ряде функций новая структура будет пресекаться с «чекистами»: в частности, это касается вопросов борьбы с терроризмом. Однако вряд ли речь идет о попытках Путина спровоцировать конкуренцию между двумя органами, президент своей политикой не раз давал понять, что считает войны силовиков опасными для эффективности государства. Скорее речь идет о максимальном возможном укреплении Национальной гвардии для решения поставленных перед ней задач. Другой вопрос, что конкуренция тут может оказаться неизбежным побочным эффектом.

Решение о создании Национальной гвардии пока выглядит «сырым», и не исключено, что оно будет корректироваться по мере реализации (ко второму чтению в соответствующие законопроекты могут быть включены поправки). Однако решение кажется политически актуальным как ответ не только на растущие внутренние социально-политические вызовы и геополитический контекст, но и на слабость системы органов внутренних дел. Однако вычленение Нацгвардии из МВД ведет к еще большему ослаблению МВД и создает риски усиления внутренних противоречий между различными группами влияния. Положение Колокольцева становится более уязвимым, что открывает возможность для второй волны силовой реформы, что может затронуть уже, в частности, следственные органы. В любом случае наблюдается мобилизация силового ресурса, что указывает на ухудшение ожиданий политической элиты в отношении политической стабильности в стране уже в среднесрочной перспективе.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати