20.10.2016 | Сергей Маркедонов

Статус для Карабаха: предложение из Баку

18 октября Азербайджан отмечал День независимости. В 2016 году этот государственный праздник имел особую символическую нагрузку. Он знаменовал двадцатипятилетие принятия Верховным советом республики конституционного акта о независимости.

За четверть века Азербайджан сумел занять самостоятельную нишу на международной арене. Прикаспийская республика последовательно проводила курс на балансирование между основными центрами силы (Запад, Россия, Турция, Иран), не отождествляя полностью свои национальные интересы с подходами мощных соседей и внешних игроков, не примыкая ни к одному из интеграционных проектов, будь то НАТО, ЕС, ЕАЭС или ОДКБ.

Однако за те же четверть века независимый Азербайджан не сумел разрешить проблему, доставшуюся ему в наследство от Азербайджанской ССР и первой республики (АДР). Речь, конечно же, о конфликте из-за Нагорного Карабаха. В настоящее время вне контроля Баку находятся непризнанная Нагорно-Карабахская республика (НКР) - наследница бывшей автономной области. Она контролирует 92,5% территории НКАО (которая на момент распада СССР составляла 4,4 тыс.кв.км.). При этом вооруженные силы непризнанной республики при поддержке Армении в ходе боевых действий 1991-1994 гг. заняли территории 5 районов Азербайджана полностью (Лачинский, Кельбаджарский, Кубатлинский, Зангеланский и Джебраильский), а 2 района частично (Агдамский и Физулинский). Это составляет площадью в 7,4 тыс.кв.км. В Азербайджане эти земли называют оккупированными регионами, а в НКР и в Армении - «поясом безопасности» (или «зоной безопасности»). Как бы то ни было, а 13, 4 % территории, которая официальным Баку и международным сообществом считается неотъемлемой частью Азербайджана.

За 25 лет, прошедших после распада Советского Союза, борьба за Карабах стала ключевым элементом постсоветской идентичности азербайджанцев и армян. И если в Армении это рассматривается, как символ победы национального дела и защита «армянского мира», то в Азербайджане это - национальная травма, вокруг которой готовы объединиться, несмотря на жесткие взаимные противоречия, представители власти и оппозиции.

В этой связи закономерно то, что карабахская тема стала одним из центральных сюжетов эксклюзивного интервью президента Ильхама Алиева гендиректору информационного агентства «Россия сегодня» Дмитрию Киселеву. Как, впрочем, не кажется случайностью и выбор площадки для произнесения политических «сигналов» азербайджанским президентом. Азербайджанский президент критически оценивает политические заявления уходящей американской администрации, хотя по сути тезисы того же госсекретаря Джона Керри, по сути, не слишком разнятся с оценками помощника Владимира Путина по внешнеполитическим вопросам Юрия Ушакова. И тот, и другой высокопоставленный дипломат проявляет сдержанность на грани пессимизма относительно быстрого урегулирования застарелого этнополитического конфликта. Но американская администрация - уходящая натура, новые политики, которые «встанут у руля» в январе будущего года, скорее всего, не сразу обратят внимание на Закавказье. Российские же визави у Баку прежние. Тем паче, и другие партнеры Москвы по Минской группе ОБСЕ (США и Франция) поддерживают трехсторонний переговорный формат РФ-Азербайджан-Армения. И хотя полного тождества интересов российской и азербайджанской стороны нет, роль России, как медиатора в Баку на официальном уровне воспринимается позитивно. Не потому, что азербайджанская сторона с Москвой во всем согласна. Наоборот, фактор военно-политического союзничества с Арменией вызывает крайне негативное восприятие. Но среди азербайджанского истеблишмента существует понимание той степени влияния, которое имеется у России, как и осознание пагубности конфронтации по украино-грузинскому сценарию, не в последнюю очередь из-за сложностей в отношениях с Западом, которые при самом худшем сценарии не превратят Алиева во второго Саакашвили или Порошенко.

Отсюда и подчеркнуто уважительная и корректная тональность, избранная президентом Азербайджана при общении с руководителем одного из ведущих российских государственных информагенств (которого иной раз называют «рупором Кремля»). Пересказывать оценки Ильхама Алиева касательно Нагорного Карабаха в формате одной статьи вряд ли имеет смысл. Глава Азербайджанского государства (в данном случае фамилия носителя первой должности в стране критически не важна) озвучил принципиальный набор тезисов: территориальная целостность, нетерпимость нынешнего статус-кво, императивная деоккупация, никакой даже гипотетической независимости для НКР, обоснование исторических прав на карабахскую территорию. Однако на одном предложении Алиева стоит остановиться подробнее. О чем идет речь?

Президент Азербайджана пытается прорисовать линию возможных компромиссов. По его словам, он возможен «по вопросам местного самоуправления, самоуправления нагорно-карабахского, в будущем, если мы договоримся, это может быть автономная республика». Нельзя сказать, что эта инициатива стала открытием. Но, как правило, в разговоре о разрешении конфликта азербайджанские руководители делают акцент не на политико-правовых, а на военно-политических сюжетах и реванше, как возможном инструменте для слома нынешнего статус-кво, неприемлемого для Баку. В октябрьском же интервью военный сюжет оказался вытесненным на второй план (фактически он был ограничен вопросами закупок вооружений и оценки партнеров страны в сфере ВТС).

Означает ли это некую смену приоритетов в подходах Баку? Армянская сторона предсказуемо подвергла критике слова Ильхама Алиева, сославшись на мнение народа и на положение «обновленных Мадридских принципов», указывающее на юридически обязывающий референдум по определению окончательного статуса Нагорного Карабаха. Однако ответ на вопрос о предложениях президента Азербайджана помимо политического значения поднимает и вопросы содержательного плана. Автономия или автономная республика - это некая общая рамка, требующая наполнения.

У постсоветских стран, имеющих проблемы с территориальной целостностью, существуют разные подходы к тому, как взаимодействовать с де-факто образованиями (которые рассматриваются как сепаратисты, используемые внешними силами). На территории Грузии действует правительство «Автономной Республики Абхазия», которое признается Тбилиси единственным легитимным органом власти. При этом взаимодействие с бывшими автономиями ведется в формате Женевских переговоров, хотя Сухуми и Цхинвали не имеют там официального государственного статуса. Молдова, несмотря на периодические спады и стагнации переговорного процесса осуществляет прямые контакты с представителями непризнанного Приднестровья. И формат «5+2» признается легитимным Россией и Западом. Украинские власти в качестве единственно законных органов в Донбассе рассматривают областные военно-гражданские администрации (Луганская имеет центр в Северодонецке, а Донецкая - в Краматорске). Обеспечение же статуса «отдельных районов» Донецкой и Луганской областей (эвфемизм для обозначения ЛДНР) является одним из ключевых сюжетов в процессе реализации Минских договоренностей.

У Азербайджана в этом контексте есть свой собственный опыт. Согласно статье 7 Конституции, он является «светской унитарной республикой». Азербайджанский Основной закон не предполагает какой-то политико-правовой субъектности для Нагорного Карабаха, хотя в декабре 1998 года автономный республиканский статус (с ограниченными властными полномочиями) был предоставлен Нахичевани. В отличие от Грузии в Азербайджане нет специальной структуры, которую официальный Баку мог бы рассматривать бы в качестве легитимного представителя интересов Нагорного Карабаха (правительство или парламент «в изгнании»). Своим главным партнером власти видят «Азербайджанскую общину Нагорно-карабахского региона Азербайджанской республики» (была создана 24 марта 1992 года, а в 2006 году зарегистрирована в Минюсте).

Между тем, Ильхам Алиев еще в его бытность заместителем главы правящей партии «Ени Азербайджан» и депутатом Милли меджлиса (2001 год) и фактическим преемником своего отца - тогдашнего лидера республики Гейдара Алиева, комментируя возможные компромиссы по статусу Карабаха, заявил, что могут обсуждаться разные опции. В том числе и положение, аналогичное статусу, который имеет Татарстан в составе РФ. Татарско-башкирская модель не раз описывалась, как возможный паттерн для отношений между центральной азербайджанской властью и Нагорным Карабахом. Однако данный пример не может рассматриваться, как корректное сравнение. Во-первых, федеральная власть России не вступала в военные конфликты в Татарстане и Башкирии. Во-вторых, отношения с этими субъектами строились не на принципах автономии, а на федералистской основе, а отношения Москвы и Казани предопределили целый период в истории постсоветской российской государственности - «договорная федерация». И сегодня Татарстан - единственный субъект, сохраняющий, пускай и в выхолощенном виде договорные принципы отношений с центром. По справедливому замечанию известного бельгийского специалиста по федерализму Бруно Коппитерса, «в открытой форме правительство Азербайджана не предлагало урегулировать проблемы Нагорного Карабаха на федеративной основе. Его предложение предоставить Нагорному Карабаху “высший уровень автономии” не идет дальше той или иной формы децентрализации или передачи полномочий на нижестоящий уровень».

Но самое главное даже не формально-юридическая сторона вопроса. Потенциальная интеграция Карабаха в состав Азербайджана не может быть реализованной без полноценного примирения с армянской карабахской общиной. Речь не о районах за пределами бывшей НКАО, очевидно, что этот кейс не тождественен ситуации с непризнанной НКР Очевидно, что азербайджанская община (и как организация, и как сообщество беженцев) с центральной властью в Баку проблем не имеет. Между тем, политика, ориентированная на такое примирение, практически отсутствует. Можно сколько угодно и справедливо упрекать армянскую сторону (или стороны) в нежелании уходить от максималистских планок, но со стороны Баку отсутствуют, как конкретные, наполненные содержанием «дорожные карты» интеграции, конституционные или законодательные предложения по поводу вовлечения будущих армянских граждан в азербайджанский национальный проект. Автономия, как скелет, не имеет мышц и сухожилий в виде политико-правовых формул. В экспертном же сообществе практически нет дискуссии о возможных коллизиях в связи с гипотетическим вхождением Карабаха в состав Азербайджана.

Принцип «территориальной целостности» идет впереди принципа «гуманитарной целостности» групп граждан различного этнического происхождения. Можно давать волю сарказму и иронии, вспоминая экстравагантные инициативы Рамзана Кадырова, чеченскую «вольницу» и ее особое финансирование, но такова цена, которую центральная власть платит за купирование сепаратистской угрозы. К слову сказать, это предложение формировалось не один год. За четверть века ничего аналогичного в азербайджанской (и не только, это общая черта постсоветских стран, страдающих от сецессии) политической среде не наблюдалось. По справедливому замечанию известного российского исследователя федералистских практик Андрея Захарова, «в бывшем СССР федерализм не востребован даже там, где польза в нем была бы несомненная (Грузия, Молдавия, Украина). Отсюда вопрос: почему постсоветские элиты не освоили федерализм? Объяснение – советская традиция: суверенитет нельзя разделить или передать – это просто невозможно. Его неделимость – основа советского конституционного права. В итоге - страдают меньшинства: и хотелось бы поделиться с ними, да нельзя».

И главное, пожалуй, отличие Карабаха от Татарстана. Казань была готова (и психологически, и политически) существовать в рамках России. С договорами, определенными элементами «управляемой этнократии», но в составе РФ. Эта же модель с начала «нулевых годов» применима с рядом оговорок и к Чечне. Но Степанакерт (нравится нам это или нет, признаем мы это право или отвергаем на все 100%) не готов к сосуществованию в рамках единого азербайджанского государства. Его, конечно, можно чисто гипотетически к этому принудить силой, но это уже другая история. Не про автономию и не про федерализм.

Сегодня ситуация вокруг нагорно-карабахского конфликта кажется тупиковой. Обе стороны не готовы к компромиссам, а мирные предложения не вполне соответствуют сложившейся реальности. В этой ситуации есть только один путь (если речь идет о мире, а не о реванше или о «закреплении победы») - поиск формул уступок, торг, размен компромиссами, прагматический разговор о мире, выгодном для обеих сторон, рассмотрение издержек от нынешнего «промежуточного» состояния. И в этом плане «автономия» может рассматриваться, как некая стартовая позиция, обозначенная публично, ни к чему конкретному не обязывающая и не зовущая.

Сергей Маркедонов - доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики Российского государственного гуманитарного университета

Версия для печати