22.11.2016 | Антон Городничев

Московская область: политика упрощения в эпоху всеобщего усложнения

В минувшие выходные в парке «Сокольники» прошел объединенный митинг протестных групп Московской области, выступающих против административной реформы в регионе. Реформа, включающая перераспределение полномочий, объединение муниципалитетов, а также преобразования большинства муниципальных районов в городские округа, стала самым серьезным изменением административно-территориальной структуры региона со времен распада Советского Союза.

Митинг в гайд-парке «Сокольники» посетили, по разным оценкам, от нескольких десятков до нескольких сотен человек, среди выступающих были лидеры общественных движений региона и муниципальные депутаты. Собравшиеся требовали пересмотра реформы местного самоуправления, возвращения прямых выборов глав муниципальных районов и городских округов, а также отставки губернатора Андрея Воробьева. Стоит отметить, что это уже не первый массовый митинг недовольных деятельностью подмосковной администрации – ранее недовольство жителей вызывала, в частности, градостроительная политика в регионе. На этот раз в фокусе внимания оказалось повсеместное преобразование муниципальных районов в городские округа.

В советское время Московская не была субъектом федерации, что сильно облегчало процедуру передачи части ее территорий в состав других регионов, в первую очередь, в состав Москвы. Москва постоянно расширялась за счет соседа, в какой-то момент в ее состав вошла Балашиха, но потом ее вернули обратно в область. Реликтом территориальных решений является, к примеру, Ленинский район Московской области с центром в Видном – когда-то районной «столицей» был поселок Ленино (теперь – Царицыно).

Территории области включались в иерархию в зависимости от своего статуса: города областного значения, административные районы, города и поселки районного подчинения, сельские советы, особый статус был у ЗАТО. Аналитически районы можно разделить на две группы: те, у которых административный центр входил в состав района и те, у кого нет. К последним относились Коломна, Подольск, Орехово-Зуево. Наличие какой-то важной экономической функции у города приводило к повышению статуса в советской системе управления до города областного подчинения – Жуковский (авиационная отрасль), Дубна (наукоград), Электросталь и другие.

Именно на этой основе в постсоветский период была создана система самоуправления в области. Города областного подчинения автоматически получили статус городских округов, районного – статус городских поселений. В первые двадцать лет Новой России изменения в территориальной системе управлении области были минимальны.

Из состава Люберецкого района в 1996 году был выведен город Дзержинский, а в 2007 году – Котельники. К настоящему времени Котельники более чем удвоили свое население и представляют собой плотную урбанизированную территорию, но с социальными проблемами, возникшими из-за быстрой урбанизации. В середине 2000-х годов реструктуризация коснулась трёх высокоурбанизированных районов: Балашихинского, Домодедовского и Химкинского. Все они были преобразованы в городские округа, самым спорным решением можно считать преобразование Домодедовского района, где почти 30% населения городского округа не живет в городе Домодедове.

2013 год стал годом «великого перелома» для местного самоуправления в Московской области. Администрация губернатора Андрея Воробьева взяла курс на максимальную централизацию систему управления в регионе, возможную в рамках действующего законодательства. Можно выделить три основных направления, по которым осуществляется централизация:

1) Политическая централизация – отмена выборов населением глав городских округов и муниципальных районов и замена их конкурсными комиссиями (летом 2016 года принят соответствующий закон Московской области);

2) Экономическая централизация – передача местных полномочий в части градостроительства на областной уровень (подробнее);

3) Реструктуризация муниципальных образований.

Суть политической централизации заключается в минимизации представительства на местном уровне. Во-первых, как было уже указано, отменены прямые выборы глав муниципальных районов и городских округов – их выбирает представительный орган муниципального образования из кандидатов, которых отбирает конкурсная комиссия. Для городских и сельских поселений оставлена возможность выбора глав населением. Во-вторых, представительный орган муниципального района формируется из состава депутатов поселенческих советов и глав поселений. В-третьих, федеральным законодательством ограничена возможность быть депутатом на постоянной основе – не более 10% избранных представителей могут работать в качестве профессиональных депутатов и получать зарплату за свою работу.

Оптимизацию, представляющую собой реструктуризацию муниципальных образований и местного управления, можно разделить на несколько типов (с примерами, где была осуществлена):

1) Передача полномочий администраций городских поселений на районный уровень, однако у жителей остается право на формирование представительных органов поселенческого уровня (Чеховский, Клинский, Раменский, Каширский, Пушкинский, Щелковский районы);

2) Объединение двух городских округов в один с упразднением одного из городских населенных пунктов (Балашиха и Железнодорожный; Подольск и Климовск, Королев и Юбилейный);

3) Объединение городских округов с муниципальным районом (Подольск и Подольский район);

4) Преобразование муниципального района в городской округ (Серебряно-Прудский, Шаховский, Егорьевский, Каширский, Мытищинский, Озёрский районы).

Единственным городом, который смог отстоять свою независимость, стал Дзержинский. Благодаря самоорганизации жителей и кризису власти – сначала непопулярный глава города в 2011 году, с минимальным сомнительным перевесом в голосах выигравший мэрские выборы, ушел в отставку, вслед за ним сознательно ушла часть местных депутатов, чья отставка сделал невозможным объединение Дзержинского с Котельниками в соответствии с процедурой, прописанной в законе. Жители Железнодорожного также пытались отстоять свое право на самоуправление, однако проиграли судебный процесс – с процедурной стороны объединение было законным. Решения об объединении принимают представительные органы местного самоуправления, проведение референдума невозможно.

Примечательно, что «инициаторами» объединений всегда выступали представители местных органов власти, а не областная администрация, которая с энтузиазмом поддерживала эти инициативы, указывая на то, что объединение позволит сэкономить бюджетные средства и привлечь инвесторов, вопрос права граждан на самоуправление, естественно, не поднимался. Поводом для реорганизации обычно становится бюджетная экономия (повод обычно используется для преобразования районов в городские округа) и/или то, что населенные пункты территориально срослись и потому их нужно объединить. Второй повод является основанием, указанным в законе Московской области об организации административно-территориального устройства.

Согласно законодательству, местное самоуправление организуется по принципу «один населенный пункт городского типа равен одному муниципальному образованию (городское поселение или городской округ)». В иных случаях формируется муниципальный район, который объединяет несколько городских поселений в единое целое. Так как в составе городского округа не может быть двух городов, то волевым решением губернатора, в соответствии с его полномочиями, один из городов упраздняется и становится частью другого, по причине «наличия фактического слияния их территорий». Таким образом, в данном случае местное самоуправление возникает не из сложившейся традиции самоорганизации граждан и их социальных, экономических и политических практик, а благодаря волюнтаристскому решению областной администрации без научного и экспертного обоснования.

Особым случаем является преобразование районов области в городские округа. Городской округ «Шаховская» не включает в свой состав ни одного города, экономика населенных пунктов теперь уже городского округа не является городской по своей сути, что признано постановлением правительства области, – она связана с сельским хозяйством и обработкой его продукции. Упразднение сельских поселений и их включение в состав городского округа привело к тому, что возникала необходимость сохранения «сельских» льгот для жителей – для этого был придумана новая административно-территориальная единица «поселок городского типа областного подчинения».

Возможное преобразование оставшихся районов в городские округа уничтожит не только двухуровневую систему местного самоуправления, но и приведет к искусственному искажению города как явления и понятия в региональном законодательстве, где городской населенный пункт – это «административно-территориальная или территориальная единица, являющаяся промышленным, экономическим и социальным центром, имеющая преимущественно средне- и многоэтажную жилую застройку». Если Одинцовский район станет городским округом, то останется один город – Одинцово, а Голицыно превратится в один из районов в 20 километрах от центра города, что будет полным абсурдом.

Рост населения, активная экономическая жизнь, близость к Москве и включенность большей части области в Московскую агломерацию преобразили урбанистический ландшафт региона, особенно примыкающих к столице территорий. В то время как социальная и экономическая жизнь усложняется, что, ожидаемо, должно приводить к развитию местного самоуправления и вовлечения жителей в систему принятия решений, в действительности же выстраивается негибкая централизованная вертикаль, не предусматривающая самоуправления.

Антон Городничев – эксперт Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ

Версия для печати