31.01.2017 | Сергей Маркедонов

Грузия: новая конституционная реформа

Вслед за Арменией и Азербайджаном Грузия вступает на пусть реформирования Конституции. 27 января грузинская Государственная конституционная комиссия провела свое первое в наступившем году заседание. Напомню, что эта структура появилась чуть более месяца назад. 17 декабря 2016 года парламент Грузии принял соответствующий документ.

В состав Комиссии вошли 73 человека, а во главе ее встал новый спикер высшего законодательного органа страны Ираклий Кобахидзе. По итогам январского заседания было принято решение подготовить через месяц первый драфт обновленного Основного закона, после чего он будет отправлен депутатам парламента, а после завершения всех обсуждений вынесен на всенародное голосование.

Заметим, что направленность конституционных преобразований в случае со всеми тремя закавказскими государствами различна. В Азербайджане референдум о поправках к Основному закону прошлого года расширил полномочия президента, а также срок его легислатуры. В Армении аналогичное волеизъявление имело место в декабре 2015 года, но целью реформ в этой стране стал переход от президентской республики к парламентской модели. Выборы в Национальное собрание, намеченные на апрель нынешнего года, станут первым этапом реализации армянских конституционных трансформаций. Какие цели ставят грузинские власти? В чем отличие их инициатив от аналогичных реформ в соседних странах?

В прошлом столетии у Грузии было две Конституции. Оговоримся сразу. В этот перечень мы не включаем Конституции Грузинской ССР (в советский период их было 4: от 2 марта 1922 года, 4 апреля 1927 года, 13 февраля 1937 года и 15 апреля 1978 года), поскольку это были Конституции союзной республики - субъекта другого государства, с которым постсоветская Грузия не устанавливала политико-правовой преемственности. Она определила себя, как правопреемника Грузинской демократической республики, существовавшей в 1981-1921 гг. Этот же путь избрал Баку, тогда как Ереван не выводил напрямую свою постсоветскую государственность от «первой Армении». При этом во время первого республиканского опыта только у Грузии была официально принятая Конституция. За нее проголосовало Учредительное собрание 21 февраля 1921 года. И хотя Основной закон Грузии был принят на закате «первой республики» и реально не работал, поскольку уже к марту этого года республика была «советизирована», его значение для современной грузинской государственности невозможно недооценить, особенно для генезиса двух конфликтов в Абхазии и в Южной Осетии.

Вторая Конституция появилась 24 августа 1995 года. После распада СССР политическая жизнь новой независимой республики регулировалась несколькими правовыми актами - исправленной Конституцией советской Грузии 1978 года, восстановленной Конституцией 1921 года (которая и в начале 1990-х гг. так и не заработал) и Законом «О государственной власти» (принят в январе 1992 года). В феврале-марте 1993 года была создана Конституционная комиссия, которая и довела дело до принятия Основного закона от 24 августа 1995 года.

В дальнейшем в нее вносились различные поправки, но наиболее активные преобразования были предприняты после того, как в 2004 году к власти пришел третий президент Михаил Саакашвили. При этом конституционные новации носили разнонаправленный характер. В течение первой каденции Саакашвили делал все для расширения полномочий главы государства. Президент, в частности, получил возможность для роспуска высшего законодательного органа власти. Большие споры вызвала такая инициатива Саакашвили, как проведение парламентских и президентских выборов одновременно в 2008 году. Она была предложена в 2006 году и спровоцировала, среди прочего, последующий внутриполитический кризис 2007 года. Из этого кризиса третий грузинский президент вышел победителем, после чего в марте 2008 года срок полномочий депутатов был сокращен с пяти до четырех лет. Подверглась коррекции также система формирования парламента (расширена квота для одномандатников до половины всего депутатского корпуса).

Однако в дальнейшем конституционные преобразования пошли в противоположном направлении. В октябре 2010 года были приняты поправки, которые превращали Грузию в парламентскую республику. Большая часть этих изменений вступила в силу в 2011 году, а некоторые - после выборов президента (уже со значительно сокращенными полномочиями) в 2013 году. На момент 2010-2011 гг. Саакашвили пытался сохранить доминирование своей партии «Единое национальное движение», не имея возможности самому пойти на третий срок, как по причинам внутренним (конституционные ограничения), так и внешним. После кризиса 2007-2008 гг., а также «пятидневной войны» Запад не стал бы поддерживать возможные нарушения президентом Основного закона и узурпацию власти. Казалось бы, Саакашвили предусмотрел все, но появление на грузинском политическом небосклоне олигарха Бидзины Иванишвили спутало все карты. В итоге поражение «националов» на парламентских выборах в октябре 2012 года, «кохабитация», когда реальная власть главы государства сжалась, как «шагреневая кожа». Таким образом, планируя реформы для пролонгации своего фактического пребывания у власти, Саакашвили, в итоге получил результат, далекий от ожидаемых планов. Важный урок для армянских властей, которые сегодня пытаются действовать по схожему алгоритму.

Но главными бенефициариями реформы третьего президента Грузии стали его оппоненты из «Грузинской мечты» (сначала коалиции, затем партии). За 4 года они смогли укрепить свои позиции, как в парламенте, где после выборов 2016 года у них конституционное большинство, так и в исполнительной власти – правительстве, формируемом высшим законодательным органом власти. Естественно, фактор неформального влияния Бидзины Иванишвили, не занимающего никаких официальных постов, сохраняется. И в данном контексте словосочетание «конституционное большинство» является ключевым. «Грузинская мечта» пытается укрепить свое доминирующее положение в политической жизни страны. В этом ей помогают и раскол в «Едином национальном движении», и отсутствие единства среди оппозиционных сил. И «контрольный пакет» в парламенте позволяет добиваться чаемых целей без особых потерь.

Прежде всего, правящая партия способна изменить правила избрания президента страны. В сегодняшних условиях президент потерял значительную часть прежних полномочий. Фактически он стал символической фигурой. Однако всенародный характер выборов главы государства придает ему более высокую легитимность. И возможность апеллировать к мнению народа в случае возникновения спорных ситуаций и сложных коллизий. Действующий президент Георгий Маргвелашвили за все время своего пребывания на посту главы государства (он был избран в 2013 году) не смог стать альтернативным центром политической гравитации. Тем не менее, по многим пунктам он высказывал свое мнение, отличное от позиций своих соратников. Вот и идея нового реформирования Конституции не вызвала в нем значительного энтузиазма. Следовательно, доминирующая партия пытается, говоря языком бизнесменов, «страховать риски» и исключать появление потенциальных оппонентов и критиков. И фактически главным пунктом реформы становится переход к избранию президента голосами депутатов парламента. В этом случае формула «царствует, но не управляет» становится реальностью применительно и к главе Грузинского государства.

Интересная деталь. Реформа, формально, нацеленная на уход от режима личной власти, открывает путь к поддержанию системы, в которой монополия также является стержневой основой. Только монополистом становится не глава государства де-юре, а правящая партия и неформальные лидеры.

Сергей Маркедонов - доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики Российского государственного гуманитарного университета

Версия для печати